La Cour d’appel, l’Assemblée nationale et le débat sur les droits

Dominique Leydet

Dans son arrêt sur la Loi 21, la Cour d’appel constate que puisque la disposition de dérogation fait partie de la Constitution, le rôle des tribunaux doit se limiter à vérifier que cette disposition est correctement appliquée; il ne lui revient pas « de se prononcer sur son opportunité ou celle de son usage » (par. 224).

Si la Cour reconnaît ainsi les limites de son pouvoir, elle souligne également la responsabilité fondamentale du législateur et des membres de l’Assemblée nationale dans la défense des droits et libertés. Les juges signalent notamment que « [l]égiférer en matière de droits et libertés, plus encore lorsqu’il s’agit de déroger potentiellement à ceux-ci, n’est en effet pas une affaire ordinaire et requiert une attention toute particulière de la part des personnes qui participent au débat parlementaire » (par. 415). Les juges relèvent à cet égard deux éléments essentiels, le premier concerne la « responsabilité individuelle » de chaque membre de l’Assemblée nationale, « peu importe son allégeance partisane »; le second la procédure parlementaire et la façon dont elle peut, ou non, favoriser l’étude « complète et rigoureuse » qui s’impose en matière de droits et libertés (idem).

Pour ceux et celles qui ne sont pas soumis au devoir de réserve que s’imposent les juges de la Cour d’appel, il apparaît clairement, peu importe ce que l’on peut penser de la Loi 21 elle-même, que dans les débats qui ont mené à son adoption, l’Assemblée nationale n’a pas rempli la responsabilité cruciale que lui reconnaît la Cour.

Rappelons d’abord la faiblesse des parlements qui suivent, peu ou prou, le modèle de Westminster : un mode de scrutin uninominal à un tour qui produit régulièrement des gouvernements majoritaires ; une discipline de parti forte ; une chambre haute peu efficace ou encore inexistante comme au Québec. Dans un tel système, les projets gouvernementaux finissent toujours ou presque par s’imposer et on peut déplorer que le débat parlementaire s’épuise trop souvent dans une joute partisane dans laquelle les principes au fondement des démocraties constitutionnelles sont instrumentalisés sans véritablement guider les choix des parlementaires.

Étant donné les graves défis auxquels la démocratie québécoise devra faire face au cours des prochaines années, et les risques de dérive que ceux-ci pourraient impliquer en matière de droits fondamentaux, il est essentiel d’explorer des moyens institutionnels permettant de renforcer le débat sur les droits dans l’enceinte parlementaire.

Quelques suggestions pour lancer le débat

La législation québécoise ne contient pas de disposition qui contraigne l’exécutif à expliquer sa position concernant la compatibilité ou l’incompatibilité de certaines dispositions d’un projet de loi avec les droits garantis par les Chartes. Comme on l’a dénoncé pour la loi 21, cela permet au gouvernement de promouvoir un projet de loi sans avoir à développer un argumentaire sérieux sur la façon dont il considère que celui-ci affecte ou non les droits et libertés et, le cas échéant, à justifier une atteinte. Or, une telle obligation existe dans d’autres juridictions, par exemple au niveau fédéral ou encore au Royaume Uni en vertu du Human Rights Act, 1998. Voilà une lacune à combler.

Les commissions parlementaires offrent les meilleures chances d’un débat sérieux sur les droits dans l’enceinte parlementaire. Les audiences publiques organisées dans le cadre de leurs travaux sont des moments clés du débat démocratique, mais l’organisation de ces consultations doit être repensée de façon à assurer que les groupes et les personnes les plus directement affectés par un projet de loi puissent se faire entendre.

On ne peut que suivre les juges de la Cour d’appel quand ils laissent entendre que le recours au « bâillon » est inacceptable lorsqu’un projet de loi porte sur les droits fondamentaux, plus encore lorsque les dispositions de dérogation sont invoquées. Il faut rendre ce recours plus difficile pour la majorité parlementaire.

Si la Cour souligne avec raison l’importance de la responsabilité individuelle des parlementaires, cet appel risque fort de s’échouer sur l’écueil de la discipline de parti, particulièrement forte au Québec et au Canada. Il n’est pas facile de changer une culture politique. En revanche, l’obligation d’obtenir une majorité qualifiée pour adopter un projet de loi invoquant les dispositions de dérogation pourrait être un moyen d’empêcher le gouvernement de contrôler pleinement le jeu parlementaire et de permettre à l’Assemblée et à ses membres de retrouver une certaine autonomie dans la délibération sur les droits.

Nos arrangements institutionnels actuels ne permettent pas à l’Assemblée nationale de jouer pleinement son rôle dans le débat sur les droits. Prendre le parlement au sérieux suppose que l’on s’engage, dans un esprit non partisan, dans la voie de réformes substantielles. La décision de la Cour d’appel dans Hak rend ce projet encore plus urgent.

Publié le 26 mars 2024.

Dominique Leydet est professeure titulaire au département de philosophie de l’Université du Québec à Montréal. En théorie de la démocratie, ses travaux portent sur les questions liées à la délibération publique, à la représentation et au parlementarisme. Elle s’intéresse dans ce contexte à la façon dont les institutions favorisent ou non le débat public sur les questions sensibles. Elle s’est intéressée plus particulièrement à la place de l’Assemblée nationale dans les débats suscités par la Loi 21 sur la Laïcité de l’État. En philosophie du droit, elle s’intéresse au pluralisme juridique, dans le contexte des rapports de l’État canadien aux peuples autochtones. Elle travaille plus particulièrement sur les défis conceptuels et institutionnels que posent les relations entre traditions juridiques autochtones et occidentales.